Uddybning af anbefalinger

Tidlig, bred, grundig og varig inddragelse af relevante interessenter, fagfolk, beslutningstagere, forvaltningsgrene og borgere i almindelighed er i sig selv en vigtig anbefaling.

---

Af flere grunde har inddragelse i planerne og indflydelse på beslutningerne særlig stor betydning for klimatilpasning og byudvikling:

• De berørte skal ikke kun mene noget. De skal gøre noget. De skal ikke kun acceptere beslutninger, men også udføre dem.
  • Grundejere skal selv tage ansvar.
  • Andre borgere og interessenter skal ændre adfærd og fremtidsplaner.
  • Nogle skal afstå erhvervede rettigheder.
    
• Nogle skal bidrage til drift og vedligeholdelse af nye anlæg.
  
• Risikoen er stigende. Store værdier er på spil, og det er store forandringer, der skal tages stilling til.
  
• Der skal tænkes langsigtet. Her-og- nu-beslutninger er ikke nok. Man er nødt til at tage stilling til byens udvikling, og det berører alle dens borgere.
  • Hvad skal der være her i området i fremtiden?
  • Hvad er det for et liv, vi vil have med hinanden i fremtidens by – om 10, 20, 50 og 100 år?
  • Hvordan skal f.eks. den offentlige transport og de offentlige institutioner ændres.
  • Hvilke ændringer skal der ske f.eks. af kystnært landbrug, sommerhusområder, havnedrift, erhverv i havneområder, lokalisering af industri mm.?
    
• Fremtiden er uvis. Både byerne og klimaet kan udvikle sig anderledes end forventet. Det kan blive nødvendigt at ændre kurs og skifte strategi, og det kan være svært at acceptere, hvis man ikke er blevet inddraget og føler medansvar for de beslutninger, der er blevet taget.
  
• Det anbefales i særlig grad at inddrage de unge. Det er dem, der skal leve længst med konsekvenserne af klimaets forandring.

Ikke kun oplysning til, men dialog med borgerne

Blandt kommunalpolitikere er der delte meninger om borgerinddragelse. Mange folkevalgte vil gerne kunne love deres vælgere, at deres problemer vil blive løst sådan, at alle kan føle sig trygge og undgå at opleve store forandringer. Men det er svære valg, der skal træffes, og indsatserne skal prioriteres. Alle beslutninger vil ikke være populære, og det kan give bagslag at nedtone de udfordringer, vi står overfor.

Erfaringer viser, at inddragelse og reel medbestemmelse fremmer mulighederne for en vellykket implementering af løsninger og mindsker risikoen for, at der opstår modvilje og protester. Engagerede borgere, der føler ejerskab og medansvar, kan bedst acceptere, at der skal prioriteres, og at en uventet udvikling kan få negative konsekvenser.

Anbefalingen om tidlig og grundig inddragelse og åben dialog med borgere og interessenter gælder både på landsplan og lokalt, kommunalt og tværkommunalt. Det er en forudsætning for at skabe opbakning til holdbare løsninger på alle planer.

Læring og opmærksomhed

Inddragelse og dialog er også et godt middel til at udbrede og rodfæste ny viden. Man lærer mere ved at deltage i processen og opleve dens forløb i sit eget nærmiljø end ved blot at modtage informationsmateriale.

Det er et velkendt socialpsykologisk fænomen, at ubehagelige hændelser hurtigt kan gå i glemmebogen. På projektets fagtekniske workshop blev det påpeget, at den kollektive hukommelse også er kort, når det gælder oversvømmelser, i hvert fald blandt dem, der ikke personligt blev ramt.

Men det gælder ikke i samme grad, hvis man selv er blevet inddraget og føler sig medansvarlig for de trufne beslutninger.

Den fælles opmærksomhed kan også styrkes ved at gøre klimaforandring og risiko for oversvømmelse til en del af bybilledet eller landskabet. Det blev foreslået på workshoppen for unge.

Efter gældende lovgivning har grundejerne selv ansvaret for kystsikring, hver for sig eller i fællesskab, f.eks. som medlemmer af et kystbeskyttelseslag. Som ejere af jord, bygninger, institutioner, veje og anden infrastruktur har kommunerne (og regionerne og staten) et tilsvarende ansvar.

---

Kommunerne har ansvar for planlægning i kommunen, for de krav, der stilles til nyt byggeri i lokalplanerne, for overholdelse af landets love, f.eks. om miljø og naturbeskyttelse, for beredskabet og for borgernes ve og vel – de almene interesser.

Ansvarsfordelingen mellem grundejere og kommuner svarer ikke til retsbevidstheden i befolkningen. Den gældende lovgivning stammer fra en tid, hvor klimaforandringer ikke var på dagsordenen. Mange borgere er slet ikke klar over, at værn mod oversvømmelser fra havet er et individuelt ansvar for den enkelte grundejer. Og få borgere finder det retfærdigt, eftersom den voksende risiko skyldes en global opvarmning, som den enkelte ikke har nogen særlig indflydelse på.

Staten skal træde i karakter

Det er et gennemgående træk, at deltagerne i dialogprocessen savner overordnet styring. De appellerer til regeringen og Folketinget om ny lovgivning, klarere retningslinjer, tydelig strategi, mere omfattende landsplanlægning og national finansiering.

Staten skal spille en mere aktiv rolle i klimatilpasningen af de danske kystbyer og kystkommuner, mente mange deltagere i projektets workshops og et klart flertal af deltagerne i de to klimaborgermøder. Staten skal udarbejde en samlet landsplan, der udstikker rammerne for kommunernes indsats. Staten skal fastlægge ensartede niveauer for sikringen i de forskellige kommuner, afveje samfundshensyn mod individuelle hensyn og sikre samarbejde på tværs af kommunegrænserne.

De fleste mente også, at staten er for passiv i forhold til finansiering og byrdefordeling, og at større klimatilpasningsprojekter bør statsfinansieres, f.eks. gennem en national klimafond.

Også fra repræsentanter for kommunerne i projektets workshops lød der stærke ønsker om ensartede retningslinjer på landsplan og større grad af statsfinansiering. Hvor meget staten skal bestemme, og hvor grænsen skal gå mellem central styring og kommunalt selvstyre, står til diskussion.

Helhedsløsninger

Fra klimaborgermøderne lød det også klart og tydeligt, at udviklingen skal følge en samlet og langsigtet helhedsplan, der tager højde for det stigende havniveau.

Langsigtede helhedsløsninger skal prioriteres højt i forhold til kortsigtet beskyttelse af særlige områder og særligt udsatte værdier. Man skal undgå såkaldte hovsaløsninger, hvor en kommune først viser handlekraft når en gruppe borgere er blevet ramt af oversvømmelse eller kysterosion.

Kystbeskyttelseslovens kapitel 1a giver hjemmel til at gennemføre helhedsløsninger for et sammenhængende område. Kommunalbestyrelserne kan bestemme, at der skal etableres kystbeskyttelse for flere ejendomme – og pålægge de grundejere, der har nytte deraf, at betale bidrag til projektet. Men bestemmelsen bliver ikke brugt i særlig stort omfang.

Lokale ’iværksættere’ tager sagen i deres egen hånd

I løbet af projektet er det blevet tydeligt, at der i mange kommuner foregår uformelle private kystbeskyttelsesinitiativer. For kommunerne er det ofte forbundet med vanskeligheder og konflikter at eksekvere myndighedsrollen, og flere kommuner udtrykker, at de er tilbageholdende med det. Imidlertid repræsenterer en del af disse initiativer et lokalt engagement, som i bedste fald kunne vendes til et konstruktivt samarbejde.

Sådanne uformelle private initiativer er af meget forskellig karakter. I den ene ende af skalaen ser man tiltag, der er decideret ødelæggende for natur eller nabogrunde. I den anden ende af skalaen findes eksempler på knapt så indgribende projekter, som f.eks. fælles vedligeholdelse af tidligere tiders beskyttelse, som måske aldrig har være officielt registreret. Det kan være folk, der er uvant med den bureaukratiske vej gennem systemet, og hellere bare selv vil gribe spaden.

Vi har på forskellig vis forsøgt at få kontakt til flere af disse ’iværksættere’ for at undersøge potentialet nærmere, men da projekterne som regel ikke er lovliggjorte, har det ikke umiddelbart været muligt. Det ville kræve en målrettet indsats, der har ligget ud over dette projekts rammer.

Nedenstående udklip fra en længere beskrivelse, som vi har modtaget fra en ’lokal iværksætter’ illustrerer ovenstående. Vi ønsker hermed at lægge op som en overvejelse til kommunerne, om der kan findes en måde at tilgå sådanne initiativer på, så man i stedet for konflikt får etableret et samarbejde og får udnyttet mere af den lokale energi og initiativrigdom.

»Nogle år senere gjorde langvarigt højvande, der gik over i kuling til storm direkte mod kyst og dige, at digefod og halvdel af dige forsvandt på udsat stykke.  Det påhviler bestyrelsen i et digelag at sikre og reetablere et dige uden ophold ved skader eller digebrud. Kommunen kunne/ville ikke hjælpe, så vi reetablerede og genopbyggede tre små sandsamlende stenhøfder som vi mente var nødvendige og havde været der fra gammel tid.  Kystdirektoratet havde ikke kort der viste de tre høfder fra gammel tid og ville have dem fjernet. Det tog 2 års skriverier frem og tilbage inden de blev accepteret og erklæret lovlige.«

De udtrykte ønsker om en samlet og langsigtet helhedsplanlægning gælder både på landsplan og lokalt. Der blev efterlyst en overordnet styring og ensartede retningslinjer for at sikre samarbejde mellem kommunerne om fælles vandoplande og kyststrækninger, f.eks. i regionerne.

---

Langsigtede helhedsplaner

»Der skal udarbejdes en samlet landsplan for klimatilpasningen, som udstikker retningslinjer for kommunernes indsats,« sagde et stort flertal af deltagerne på klimaborgermøderne i efteråret 2020.

De fleste deltagere mente også, at »byernes udvikling skal overholde en samlet og langsigtet helhedsplan, der tager højde for det stigende havniveau.«

Disse udsagn stemmer overens med regeringens beslutning om – med bred politisk opbakning – at igangsætte arbejdet med en samlet national klimatilpasningsplan, som blev offentliggjort i slutningen af november 2020.

Efter tidsplanen skulle fire pilotprojekter og en række tværministerielle analyser gennemføres i 2021 og de politiske forhandlinger om en samlet landsplan finde sted i 2022.

I august 2021 opfordrede både forsikringsbranchen, Dansk Industri og Kommunernes Landsforening til at fremskynde de politiske forhandlinger om planen og om øget statslig finansiering af indsatserne.

Deltagerne i klimaborgermøderne prioriterede beskyttelse af infrastruktur og forsyning, historiske bygninger og kulturarv højt. Næsten ingen af deltagerne mente, at »folk skal have lov at bygge og bo i områder, der er truet af oversvømmelser eller kysterosion.«

De fleste deltagere tildelte staten en afgørende rolle, da de blev spurgt hvem der skal bestemme, når der skal vælges strategi, når samfundshensyn skal afvejes over for individuelle hensyn, når udfordringerne går på tværs af kommunegrænserne og når der skal tages stilling til sikringsniveauet. Mange pegede også på, at regionerne kan spille en sådan rolle.

Mange af de interessenter og fagkyndige, der deltog i projektet, har ligesom deltagerne i klimaborgermøderne, peget på behovet for national strategi og overordnet landsplanlægning for at skabe ensartede retningslinjer, sammenhæng i udviklingen og klarhed om vilkårene.

Hvor højt skal sikringsniveauet være?

Ved hvilke kyststrækninger skal den naturlige dynamik fortsat råde?

Hvilke hensyn skal der tages til fremtidens infrastruktur?

En overordnet statslig styring

De kommunale politikerne ønskede også, at staten »sætter sig for bordenden«, især når det gælder »robust kystlovgivning« og fælles standarder for sikringsniveauet.

Set fra et kommunalpolitisk synspunkt kan det være en fordel, at staten har det overordnede ansvar.

Hvis staten f.eks. har sagt, at man skal tilstræbe beskyttelse mod en 100-års højvandshændelse og der så kommer en 200-årshændelse, ligger ansvaret ikke hos den enkelte kommunalbestyrelse.

Og hvis staten (eller EU) har udpeget kyststrækninger og områder, hvor den naturlige dynamik fortsat skal råde og pålagt kommunerne at bevare værdifulde naturområder, kan det bruges som begrundelse for at afvise et eventuelt pres fra indflydelsesrige borgere, entreprenører og bygherrer.

Foruden overordnet ansvar, fælles retningslinjer og statslig finansiering har kommunerne udtrykt ønsker om faglig bistand som f.eks. Kystdirektoratets kystplanlægger.dk, der gør data og analyser og vurderinger tilgængelige og oplyser om egnede løsninger for hver enkelt kyststrækning.

Inden for sådanne overordnede rammer og retningslinjer kan den lokale dialog og de specifikke løsninger udvikles.

Dynamisk, fleksibel planlægning

Deltagere i interessentworkshoppen påpegede, at det næppe giver mening at detailplanlægge klimatilpasning og byudvikling hundrede år frem.

Langsigtede strategier og generelle retningslinjer kan formuleres, men selve planlægningen skal være dynamisk. Kunsten er at lægge planer, der forpligter til handling, men samtidig er så fleksible, at man om nødvendigt kan ændre retning undervejs. »Tænk langsigtet, men tag små og overskuelige skridt,» lød det.

Kommunernes ansvar

I dag ligger ansvaret for planlægningen entydigt hos kommunerne. Mange kommuner opdaterer løbende deres klimatilpasningsplaner, og i de 14 områder, der er udpeget som særligt udsatte i henhold til EU’s oversvømmelsesdirektiv, skal der være udarbejdet risikostyringsplaner.

Efter ændringen af planloven i 2018 skal hver kommune udpege områder, der kan blive udsat for oversvømmelse eller erosion og lave retningslinjer for afværgeforanstaltninger i de udpegede områder.

Der er dog vide rammer for, hvordan kommunerne vil gribe opgaven an. Det er op til de enkelte kommuner at afgøre, på hvilket grundlag de vil udpege risikoområderne og vurdere hvilken type af afværgeforanstaltninger, der skal til, og hvor højt niveauet skal være. Hvis en kommune ønsker det, kan den godt tillade ibrugtagning af bygninger og anlæg uden afværgeforanstaltninger. I modstrid med de gennemgående anbefalinger fra deltagerne i dette projekt opføres der stadig varige bebyggelser på udsatte områder.

Tilpasning til det stigende havvand er en proces, der vil strække sig over meget lang tid. Den hænger tæt sammen med hele byens og oplandets udvikling. Mange kystbyer og kommuner har områder, hvor der er påtrængende behov for snarlige beslutninger om sikring mod erosion og oversvømmelser. Men det er nødvendigt, at man samtidig tager stilling til fremtidens behov og muligheder.

---

Nye muligheder

Byer udvikler sig hele tiden. Det giver ingen mening at ville styre de næste hundrede års byudvikling i detaljer. Men netop derfor giver det god mening at vælge strategier og løsninger, der undgår en fastlåsning af udviklingen og søge at undgå investeringer, som man senere vil fortryde.

Mange deltagere i projektet har peget på fordelene ved at tilstræbe en »elastisk« og »resilient« by, der både er god til at forandre sig, tilpasse sig og til at modstå klimaforandringerne. Mange har også fokuseret på multifunktionelle løsninger, der kombinerer klimatilpasningen med tilfredsstillelse af andre vigtige behov i byens udvikling: attraktive kvarterer, boliger, aktivitetsområder, rekreative naturområder mm.

I dag konkurrerer mange nabobyer indbyrdes om vækst på de samme parametre, f.eks. uddannelsesinstitutioner, arbejdspladser, nye virksomheder, turisme og tilflyttere. Multifunktionelle løsninger og løsninger, der er baseret på byens særlige forhold, landskab og natur, kan åbne muligheder for at virkeliggøre mere unikke visioner i den enkelte by.

De unges visioner

De unge deltagere i projektet – der skal leve med konsekvenserne af nutidens beslutninger – lagde vægt på at skabe et aktivt og levende bymiljø med stor åbenhed og mangfoldighed. De ønskede sig en attraktiv og levende, varieret by med mange aktiviteter og tilbud i øjenhøjde for alle befolkningsgrupper på gader, pladser og kanaler.

Byens sjæl skulle være præget af en mangfoldighed af bolig- og familieformer, erhverv, institutioner, iværksætteri og lokale fællesskaber. Naturen i byen skulle være både tam og vild, grøn og blå, æstetisk og brugbar. Grønne tage, haver til maver og dyrkning af tang og skaldyr i havet omkring byen var blandt forslagene. De ønskede sig en sammenhængende by med nem cykeladgang til alle dele af byen og kysten og mange typer af både grøn og blå offentlig transport. De unge lagde også stor vægt på at bevare og beskytte kulturarven og de historiske bygninger.

I tilpasningen til det stigende havvand lagde de unge vægt på naturbaserede løsninger, hvor mere vand bliver en integreret del af byen. De ønskede anvendelse af meget træ, og en høj grad af genanvendelse af byggematerialer. De ønskede fysisk integration af klimabevidsthed i klimatilpasningen. For eksempel kan man på en synlig måde formidle viden om natur og klimaforandringer i de sårbare områder, hvor man er nødt til at trække byen tilbage.

Det anbefales at inddrage de unge i dialog om midlertidige aktiviteter i udsatte områder, hvor man gradvist trækker sig tilbage.

I mange af de danske kystbyer ligger kirken og de gamle bygninger på en bakke. Før i tiden blev de lavest liggende arealer mest brugt til kreaturer, oplagspladser, skure og værksteder til rebslagere, bådebyggere og lignende. Men i nyere tid er flere og flere strandenge og andre lavtliggende områder blev tæt bebygget, både med boliger, sommerhuse og erhvervsbygninger. Byggegrunde ved vandet har været i høj kurs og risikoen for oversvømmelse var ikke noget, man talte om.

---

Svære beslutninger

I dag har mange byer et problem med boliger, virksomheder og sommerhuse, som det i længden vil være meget svært at sikre mod oversvømmelser. Fagtekniske eksperter pegede på behovet for at planlægge afviklingen af bygninger og anlæg som på langt sigt ikke kan bevares.

For kommunalpolitikere kan det være svært at ændre anvendelsen af de sårbare arealer. Det er jo kommunerne selv, der i tidens løb har lavet og vedtaget lokalplanerne og givet byggetilladelserne. Hvordan vil vælgerne reagere, hvis man nu beslutter, at bebyggelsen på langt sigt skal afvikles i de områder, hvor risikoen er størst? Kan man risikere »møgsager« i medierne og sagsanlæg fra forurettede grundejere?

Umiddelbart kan det virke mere tiltrækkende at love tryghed for alle, bedre beredskab og kommunal støtte til at bygge diger eller på anden vis holde vandet ude. Eller at lægge planer om at iværksætte nyt byggeri ved vandet og kombinere det med en højvandssikring, der også har som formål at sikre de bagvedliggende bydele. Sådanne planer er lagt for mange byers havneområder.

Blandt de kommunalpolitikere, der deltog i projektet, var meningerne delte. Nogle sagde: »Der er ikke stemmer i tilbagetrækning«. Andre sagde: »Vi prøver at beskytte alt, men vi må nok se i øjnene, at vi er nødt til at opgive noget.« Der var udbredt enighed om, at sommerhusejere i højere grad end faste beboere må klare problemerne selv – eller på sigt acceptere at flytte til mere sikre områder.

Borgerne er villige til at prioritere

Dette projekt har vist, at der faktisk er en ret udbredt forståelse blandt interessenterne og borgerne for, at afvikling og ændret arealanvendelse af visse områder vil blive nødvendig. Og der er forhåbninger om, at disse forandringer også kan give attraktive nye muligheder.

Mange interessenter og andre deltagere i projektet har lagt vægt på, at de overordnede beslutninger om sikringsniveauer og anvendelse af oversvømmelsestruede arealer skal træffes inden for rammerne af en samlet national strategi og helhedsplan. Det vil sikre at vilkårene er ens i de forskellige kommuner og at den enkelte kommune ikke står alene med ansvaret for at begrænse grundejernes muligheder og afgøre hvor den naturlige kystdynamik skal råde. Samtidig skal den enkelte kommune ikke stå alene med vurderingen af, hvor stor værdi man skal tillægge naturgenopretning, rekreative værdier og midlertidige anvendelser i forhold til at bevare det bestående.

Mulige fordele

Ved en planmæssig, gradvis og langsigtet ændring af arealers anvendelse kan man opnå varige løsninger af problemet med tiltagende risiko for oversvømmelse og erosion. Desuden kan der være to tiltrækkende sider ved sådanne beslutninger:

1. Hvis naturværdier i kystens landskaber genoprettes, vil det i fremtiden give mange mennesker bedre adgang til rekreative områder, som de fleste danskere elsker. Værdien af strande og våde områder kan være vanskelig at sammenligne med økonomiske ejendomsværdier eller med værdien af endnu mere tæt byggeri ved vandet. Men uden sammenligning i øvrigt kan det nævnes, at andre naturgenopretningsprojekter har vist sig at give store lokaløkonomiske fordele. Et ofte nævnt eksempel er genslyngningen af Skjern Å, der førte til uventet stor fremgang for turisme, lystfiskeri og friluftsliv i området.

2. Hvis arealerne på kortere sigt udlægges til midlertidig anvendelse – og eventuelt til særlige former for klimatilpasset byggeri (bygninger på pæle, mobile bygninger, flydende bygninger og lignende) – åbner det nye muligheder for dynamisk byudvikling. lsær de unge deltagere i projektet fandt sådanne muligheder tiltrækkende.

Behov for ideudvikling

En vigtig anbefaling er, at den slags forandringer skal følge en fast plan med klare tidsfrister og varsles i meget god tid, så folk ikke overrumples, men ved, hvad de kan regne med langt frem i tiden.

En anden vigtig anbefaling er at undersøge mulighederne grundigt ved at inddrage ideer og forslag, både fra den lokale befolkning og fra mange forskellige typer af rådgivere. Projektet har vist, at der mangler viden, både om alternative muligheder og om deres økonomiske konsekvenser.

Mange af problemerne med stigende havvand, erosion og stormflod er fælles for flere kommuner. I de fleste tilfælde er det en fordel at samarbejde om løsningerne – og i mange tilfælde er det nødvendigt. Men det kan være svært at få det tværkommunale samarbejde til at fungere.

---

Barrierer for samarbejde

Der er en række konkrete og praktiske barrierer for samarbejdet af teknisk, økonomisk, juridisk og politisk art:

• Kommunerne kan have forskellige serviceniveauer og forskellige holdninger til prioritering og finansiering af klimatilpasningen.
  
• Problemerne kan være akutte på den ene side af kommunegrænsen, men mindre væsentlige for nabokommunen.
  
• Forskellige vurderinger af risikoen kan gøre det svært at nå til enighed om handleplaner og løsninger.
  
• Det kan være svært at nå til enighed om den tekniske udformning, tidsfrister og lignende, især når beslutningsgrundlaget er usikkert.
  
• Endnu sværere kan det være at nå til enighed om fordeling af ansvaret og de økonomiske byrder. Hvem skal finansiere hvor meget, hvem skal bidrage hvor meget til betalingen, og kan man bruge skatteydernes penge til formål, der kommer borgere i en anden kommune til gode?

I projektet er der blevet talt om mange eksempler på vanskeligt men nødvendigt samarbejde: Kommunerne langs Sjællands nordkyst, kommunerne ved Jyllinge Nordmark, kommunerne langs Køge Bugt og kommunerne på Amager.

Mange deltagere har anbefalet, at det tværkommunale samarbejde om klimatilpasning bliver sikret ved, at man på landsplan gennemfører ny lovgivning og nye aftaler.

Pilotprojektet om fleksibel planlægning i Randers Kommune, er et eksempel på praktisk samarbejde mellem nabokommuner. Selve projektet omfattede kun risikoen for oversvømmelser fra havet i Randers kommune, men det blev udarbejdet i tæt samarbejde mellem fagpersoner fra både Randers Kommune og Norddjurs Kommune. På den måde blev visioner og mulige tiltag for områderne på begge sider af Randers Fjord inddraget. Planer for de to kommuner blev afstemt, og Norddjurs Kommune har nu den fornødne viden til at forstå bevæggrundene, hvis Randers Kommune på et tidspunkt ændrer sin strategi. Projektet i Randers Kommune er nærmere beskrevet i den samlede rapport for projektet, som kan læses og downloades her.

Opgør med silotænkning

Behovet for samlet planlægning og helhedsløsninger kalder også på opgør med silotænkning og tæt samarbejde på tværs af faggrænser, forvaltninger, selskaber og administrative grænser. Det gælder både på landsplan, f.eks. mellem ministerier med forskellige ressortområder, og på kommunalt plan, f.eks. mellem de forskellige grene af de kommunale forvaltninger.

Innovative og velfungerende helhedsløsninger kræver konstruktivt samarbejde mellem mange fagfolk og forskellige forvaltninger og instanser, både i udredningen af problemerne, udviklingen af løsningerne, planlægningen og implementeringen af klimatilpasningen. Det gælder i særlig grad for de natur- og landskabsbaserede løsninger og de sammenhængende strategier for byudvikling, vand i byen og ændret arealanvendelse, som projektets deltagere i høj grad anbefaler.

Der er udsigt til store og med tiden stærkt stigende tab af værdier, hvis det stigende havvand ikke bliver imødegået – både ved at nedbringe udledningen af drivhusgasser og ved aktiv klimatilpasning. Ikke alene ejendomsværdier og andre materielle tab, men også tab af kulturelle værdier, naturværdier, herlighedsværdier og værdien af trygge levekår og velfungerende lokalsamfund.

---

Cost-benefit-analyser og samfundsøkonomiske beregninger ligger uden for dette projekts rammer. Men deltagerne blev præsenteret for oplysninger om risiko og forventelige skader. I alle grupper af deltagere, der har været inddraget i projektet, har der været udbredt enighed om, at selv om klimatilpasning koster mange penge, vil det være langt mere omkostningsfuldt at lade stå til.

En samfundsopgave

Der er almindelig enighed om, at tilpasningen til det stigende havvand er en samfundsopgave, og at staten skal finansiere hovedparten af de større klimatilpasningsprojekter, f.eks. gennem en national klimafond. Det er også en udbredt opfattelse, at forsikringsselskaberne bør bidrage mere til forebyggelse af skader som følge af stormflod. Og lokalpolitikerne påpegede, at den nuværende form for statslig rammestyring af kommunernes økonomi er en barriere for at gennemføre de omfattende helhedsløsninger, som deltagerne så tydeligt ønsker.

Det betyder ikke, at den enkelte lodsejer, bygherre eller entreprenør skal fritages for økonomisk ansvar. Det skal ikke være risikofrit at bosætte sig i et risikoområde. Men det er en udbredt holdning, at ansvaret først og fremmest skal udmøntes i betingelser og krav til byggeriet og klare vilkår for den fortsatte anvendelse af sårbare, oversvømmelsestruede arealer.

Betalingsvilje

Svarene på de spørgsmål, der blev stillet på online-klimaborgermøderne, viser, at der også er betalingsvilje hos borgerne som husejere. Svarene kan læses og downloades her. Stillet over for et dilemma, hvor en kommune må udskyde færdiggørelsen af en helhedsløsning, sagde næsten halvdelen af deltagerne, at de gerne ville bidrage med et beløb på 150.000 kr. pr. parcel, for at få gennemført løsningen på fem år frem for at vente i op til 20 år. En fjerdedel ville foretrække at sælge huset og flytte til et mindre attraktivt område uden risiko for oversvømmelse.

Et flertal mente, at det offentlige bør betale hovedparten af udgifterne til beskyttelse af helårsboliger og give husejerne kompensation, hvis det ikke kan lade sig gøre. Det samme gælder ikke for sommerhuse. Her mente et flertal, at ejerne selv skal betale for klimasikring – og at der ikke skal betales kompensation fra det offentlige. Samme holdning til sommerhusområder prægede kommunalpolitikerne i de to workshops med klimaspil. 

I forhold til de sårbare områder, hvor gradvis afvikling af eksisterende byggeri og ændring af arealernes anvendelse kan blive nødvendig, er der et stort behov for mere viden – også om de økonomiske omkostninger og mulige økonomiske gevinster ved midlertidig anvendelse og ved natur- og landskabsbaserede løsninger. For eksempel kan nye aktiviteter og nye naturområder, vådområder, strandparker og bredere strande gøre områder mere attraktive og forøge deres værdi.

Nytteprincippet kan ikke stå alene

Den nuværende betalingsmodel, hvor lodsejerne pålægges at bidrage til betalingen af kystsikring i forhold til dens nyttevirkning for hver enkelt lodsejer, blev i hele projektet, især fra de kommunale beslutningstagere, mødt med kritik. Bidragsfordelingen er alt for kompliceret og bøvlet og bliver mødt med så megen modstand, at mange projekter må opgives, hed det.

Det individuelle nytteprincip opfattes som utidssvarende, eftersom havstigningen er et globalt skabt samfundsproblem. Desuden er der et slående misforhold mellem bidragsmodellen for kystsikring og finansieringen af skybrudssikring, som i stort omfang varetages af de kommunalt ejede forsyningsselskaber med penge, der opkræves via vandafledningsafgifterne.

Erfaringerne fra dette projekt tyder på, at der er forståelse for, at grundejerne skal bidrage i forhold til projekternes nytteværdi for deres ejendom, men stort behov for afklaring af de øvrige borgeres bidrag i forhold til de tiltag, der kommer alle til gode. Desuden blev mulighederne for fælles betaling via kommuneskatten og for statslige eller regionale bidrag hyppigt nævnt.

En revision af betalingsmodellerne er på dagsordenen i de igangværende forhandlinger om en national klimatilpasningsplan.

Emnet har været diskuteret i videns-sporet i dette projekt og i forskningsnetværket Klimatilpasning på Tværs.

Lovgivningen på området er sammensat og kompliceret. Der opstår uenigheder og tvivl om mange emner. Det gælder for eksempel når klimatilpasning både omfatter havstigninger, vandløb og spildevandstekniske anlæg, og når interesser i højvandsbeskyttelse og naturbeskyttelse kolliderer.

---

Den komplekse lovgivning er beskrevet i rapporten Byer og havvand – et juridisk baselinenotat 2019, og Lovgivningsmæssige rammer og barrierer for alternative bidragsmodeller vedrørende klimatilpasning.

Centrale love, der fastlægger krav til kortlægning, planlægning, miljøvurdering, tilladelser, finansiering og erstatning er Planloven, Oversvømmelsesloven, Kystbeskyttelsesloven, Miljøvurderingsloven, Habitatbekendtgørelserne, Vandløbsloven, Miljøbeskyttelsesloven, Spildevandsbetalingsloven og Stormflodsloven. Dertil kommer de generelle rammer for offentlig forvaltning, økonomi, ejendomsret, forsikring, erstatning osv.

Især miljølovgivningen, ankesystemet og bidragsmodellen for kystsikring har givet anledning til tvivl, usikkerhed, stridigheder og forsinkelser. Dertil kommer uoverensstemmelser om den kommunale implementering: Kommunale servicemål for vandafledning, graden af kommunal medfinansiering, bestemmelser om afværgeforanstaltninger ved byggeri på sårbare områder, beslutninger om infrastruktur og byggemodning, beslutninger om niveau for højvandssikring osv.

Revision, forenkling og ny lovgivning

Blandt de interessenter og lokale beslutningstagere, der har været inddraget i projektet, har det været almindelig enighed om at anbefale

1. En gennemgribende revision og forenkling af gældende love og regler på området.

2. En lovgivning og/eller aftaler om følgende:

• National strategi, målsætning, helhedshensyn og handleplan.
  
• Finansiering og betaling (modeller for bidragsbetaling og større statslig medfinansiering).
  
• Retningslinjer for sikringsniveauer (højvandssikring og afværgebestemmelser i sårbare områder).
  
• Rammerne for de kommunale anlægsudgifter på området (bedre muligheder for langsigtet investering i helhedsløsninger).
  
• Sikring af tværkommunalt samarbejde.